Один дипломат, работавший в ООН во время Фолклендского кризиса 1982 года, заметил, что Великобритания — это страна типа «Мини Моррис» с дипломатией уровня «Роллс-Ройс».
Перефразируя это замечание, можно сказать, что Израиль — это страна «Роллс-Ройс» с дипломатией «Мини Моррис».
С одной стороны, Израиль обладает лучшими и самыми талантливыми кадрами, что делает его лидером в области технологических и научных инноваций и одной из стран с самым передовым медицинским обслуживанием в мире. С другой стороны, Израиль — это страна, чья исключительная военная мощь сочетается с крайней дипломатической слабостью.
Израилю явно не хватает хороших дипломатов. Ему не хватает ярко выраженного дипломатического измерения в своей политике национальной безопасности. Проблема не личная, а структурная, не оперативная, а концептуальная.
Постоянно ограничиваемая роль Министерства иностранных дел в формировании израильской внешней политики является источником споров и критики. В стране, где военное измерение политики национальной безопасности имеет приоритет над дипломатическим, вклад оборонного ведомства значительно более выражен, чем вклад Министерства иностранных дел.
Кроме того, аппарат премьер-министра в значительной степени сосредоточил, если не полностью монополизировал, формирование внешней политики, особенно в том, что касается отношений с США, своим главным союзником, а также с арабским миром.
Более того, другие важнейшие политические вопросы, такие как ядерная программа Ирана, также в основном находятся в ведении аппарата премьер-министра. Таким образом, внешняя политика Израиля по основным стратегическим вопросам, как правило, формируется вне рамок компетенции Министерства иностранных дел.
Безусловно, роль Министерства иностранных дел в процессе принятия решений зависит также от министра иностранных дел и его отношений с премьер-министром.
Так, например, Моше Даян, занимавший пост министра иностранных дел в 1977-1979 годах, при премьер-министре Менахеме Бегине, обладал большим влиянием, особенно в отношении мирного процесса с Египтом.
То же самое можно сказать об Аббе Эвене, который в 1966–1969 годах, при премьер-министре Леви Эшколе, в качестве министра иностранных дел принимал непосредственное участие в разработке и реализации внешней политики Израиля. Под его руководством МИД играл активную роль в дипломатической деятельности Израиля как до, так и после Шестидневной войны 1967 года.
Моше Шаретт, как первый министр иностранных дел Израиля, сыграл центральную роль в создании внешнеполитического ведомства и привлечении к работе в нем выдающихся дипломатов. Хотя его отношения с премьер-министром Давидом Бен-Гурионом были далеко не гармоничными, он вел политическую борьбу за привлечение сторонников своей умеренной линии в правительстве, выиграв несколько сражений в кабинете министров против Бен-Гуриона.
Министерство иностранных дел было заметным и активным, хотя и не всегда значительно влиятельным, участником процесса определения политики Израиля по важным стратегическим вопросам.
Безусловно, оттеснение Министерства иностранных дел на второстепенную роль в процессе принятия решений по национальной безопасности было подвергнуто критике Комиссией Винограда, созданной правительством Израиля после Второй ливанской войны в 2007 году. В своих рекомендациях Комиссия призвала к полному вовлечению Министерства иностранных дел в процесс принятия решений по вопросам безопасности, имеющих важное политическое и дипломатическое значение.
Кстати, в результате рекомендаций, представленных комиссией Винограда, между Армией обороны Израиля и Министерством иностранных дел было подписано соглашение о предоставлении последнему исходных разведывательных данных, необходимых для аналитической деятельности.
Еще за много лет до публикации доклада комиссии Винограда комиссия Аграната, созданная после Войны Судного дня 1973 года, призвала правительство укрепить Исследовательский департамент Министерства иностранных дел, чтобы, среди прочего, предоставить ему более заметную роль в процессе принятия решений по вопросам национальной безопасности.
Таким образом, растет осознание того, что Министерство иностранных дел должно играть значительную роль в формировании политики национальной безопасности Израиля. Однако претворение этого в жизнь зависит от меняющихся политических обстоятельств. Эта структурная проблема решается, когда министр иностранных дел обладает политическим или личным влиянием.
Однако проблема лежит глубже. Концептуально национальная безопасность отождествляется почти исключительно с «жесткой силой», что понятно для страны, подвергающейся постоянным угрозам, но может оказаться вредным для национальных интересов Израиля.
Дипломатия, особенно при нынешнем израильском правительстве, рассматривается, в лучшем случае, как временный инструмент, который следует использовать по мере необходимости. Более того, ее рассматривают весьма узко. Она направлена на достижение краткосрочных целей. Дипломатия не воспринимается как неотъемлемый элемент формирования политики национальной безопасности. Ее даже не считают инструментом, который можно использовать тактически для получения международной легитимности.
Израильские дипломаты делают все, что в их силах, и многие из них являются выдающимися профессионалами. Проблема заключается не в них, а в лицах, принимающих решения.
Конечно, хороший процесс принятия решений не заменит несовершенную политику, но он может смягчить ее негативные последствия. Точно так же успешная дипломатическая стратегия не заменит несогласованную политику, но может смягчить ее негативные последствия.
Формирование политики национальной безопасности на целостной основе, включающее дипломатический аспект в качестве центрального элемента как концептуально, так и институционально, имеет решающее значение для долгосрочных интересов Израиля. Это, возможно, не превратит врагов в друзей, но может помочь избежать превращения друзей во врагов.
Jerusalem Post, перевод Ильи Амигуда
