Не министерство, а видение
Возможно, стоит вернуться к институту, который почти исчез из общественной памяти: Министерству по делам меньшинств
После почти восьмидесяти лет государственности пришло время признать свою неудачу. Израилю удалось интегрировать своих арабских граждан в университеты в качестве студентов и преподавателей, в больницы и более широкую систему здравоохранения в качестве врачей и других специалистов, в высокотехнологичные компании и даже на руководящие должности в судебной системе. Он запустил многолетние программы развития, инвестировал в инфраструктуру и расширил представительство арабских граждан в общественной сфере.
Тем не менее, так и не была разработана последовательная долгосрочная основа для решения самого фундаментального вопроса из всех: как еврейское и демократическое государство должно строить свои отношения с одной пятой своих граждан, национальным меньшинством со своей собственной идентичностью, языком и исторической памятью. Общественные дебаты в Израиле постоянно вращаются вокруг идентичности арабских граждан. Они израильские арабы? Палестинские граждане Израиля? Арабские израильтяне? Но споры по поводу ярлыков отвлекают от реальной проблемы. Вопрос не в том, как они себя определяют. Вопрос в том, как государство определяет свои отношения с ними.
В этом контексте, возможно, стоит вернуться к институту, который почти исчез из общественной памяти: Министерству по делам меньшинств. Министерство было создано в 1948 году, когда временное правительство Израиля сформировалось во время Войны за независимость. Оно действовало лишь непродолжительный период и было распущено в 1949 году. Его обязанности были распределены между другими министерствами: Министерство внутренних дел, Министерство образования и другие.
Тем не менее, само его создание раскрывает важное понимание со стороны поколения основателей Израиля. В разгар тяжелой войны, пока государство боролось за свое выживание, были те, кто понимал, что безопасность, экономическое развитие и абсорбция иммигрантов — не единственные проблемы, стоящие перед Израилем. Также существовала необходимость наладить отношения между еврейским большинством и арабским меньшинством, которое осталось в пределах границ государства после окончания боевых действий.
Роспуск Министерства по делам меньшинств в 1949 году был не просто административной реструктуризацией. Он олицетворяло триумф этоса безопасности над гражданским. Особенно поразительно то, что министерство никогда не задумывалось просто как механизм распределения бюджетов. Согласно современным оценкам, его миссией была защита прав арабского населения, помощь в его социальной и экономической реабилитации и содействие конструктивным отношениям между евреями и арабами. Его деятельность касалась образования, трудоустройства, создания общественных институтов и развития местного лидерства.
Другими словами, оно стремилось построить отношения, а не просто управлять меньшинством. Это настоящий урок сегодня. Не потому, что Израилю обязательно нужно новое министерство. Другое министерство вполне может предложить бюрократическое решение проблемы, которая по своей сути не является бюрократической. Эти обязанности могут быть сконцентрированы в канцелярии премьер-министра, переданы межминистерскому органу или реализованы через какую-либо другую институциональную структуру. Организационная форма имеет меньшее значение. Чего Израилю не хватает, так это не служения. Ему не хватает целостной структуры.
На протяжении десятилетий государство колебалось между двумя ошибочными предположениями. Предполагалось, что палестинская идентичность арабских граждан постепенно ослабнет в пользу общеизраильской идентичности. Другой рассматривал любое выражение палестинской идентичности как свидетельство отчуждения или нелояльности. Реальность опровергла и то и другое. Большинство арабских граждан Израиля на протяжении поколений существовали со сложной идентичностью. Они граждане Израиля. Они голосуют на выборах, работают в государственных учреждениях, учатся в израильских университетах и вносят свой вклад в экономику страны. В то же время многие считают себя частью палестинского народа. Можно приветствовать эту реальность или испытывать от нее дискомфорт. Но от нее нельзя избавиться. Именно по этой причине центральный вопрос заключается не в том, как изменить идентичность арабских граждан. Речь идет о том, как построить стабильную гражданскую структуру, в которой евреи и арабы смогут жить вместе, несмотря на их различия. Это не просто вопрос бюджета. Это вопрос доверия. Функционирующие государства укрепляют доверие через институты. Они создают механизмы, которые разрешают конфликты до того, как они перерастут в кризисы. Они создают постоянные каналы диалога. Они разрабатывают долгосрочную политику вместо того, чтобы изобретать заново свою реакцию с каждым циклом новостей.
Израиль, напротив, имеет тенденцию сосредотачиваться на своих арабских гражданах прежде всего во времена кризиса: когда растет число насильственных преступлений, когда вспыхивают эпизоды насилия, когда вспыхивают волнения или когда приближаются выборы. Между одним кризисом и другим удивительно мало серьезных общественных дискуссий об отношениях между еврейским большинством и арабским меньшинством. Это стратегическая ошибка. В конечном счете, будущее израильской демократии не будет определяться только ее границами или отношениями с соседними государствами. Оно также будет определяться его способностью строить стабильные отношения со своими арабскими гражданами. Не по наивности и не из-за игнорирования глубоких разногласий, а из понимания того, что гражданское партнерство само по себе является национальным интересом.
Таким образом, вопрос не в том, следует ли Израилю воссоздать Министерство по делам меньшинств. Вопрос в том, почему государство отказалось от идеи, которая стояла за ним. Еще в 1948 году основатели Израиля поняли, что отношения между еврейским большинством и арабским меньшинством не являются второстепенным вопросом, который можно оставить на обочине. Они рассматривали их как национальную проблему, требующую постоянного внимания, ответственности и политического планирования. 78 лет спустя, возможно, именно это понимание заслуживает того, чтобы вновь к нему вернуться. Не само Министерство по делам меньшинств, а признание того, что партнерство между евреями и арабами не является автоматическим побочным продуктом общего гражданства. Это национальный проект, который необходимо культивировать из поколения в поколение.
Times of Israel, перевод Ильи Амигуда
Читайте также
Все материалы рубрики
Израиль нуждается в децентрализации власти
По сути, это означает перенос процесса принятия решений на муниципальный уровень
Национальные выборы в Израиле остались позади — как и промежуточные в США. Между ними есть связь, но совсем не та, о которой говорят многие (мол, «не отвернутся ли демократы от Израиля?»). На самом деле, Израилю стоит кое-что позаимствовать у американской системы государственного устройства.
Каким бы ни оказался итоговый состав коалиции в Израиле, ясно одно: во многих внутренних вопросах система не работает эффективно. Проблема национальной безопасности настолько доминирует, что центральному правительству (да и многим гражданам) трудно сосредоточиться на чем-то другом.
В чем же решение? В деволюции — передаче полномочий на места.
По сути, это означает перенос процесса принятия решений на муниципальный уровень: пусть мэры и городские советы занимаются всеми сферами жизни, которые не требуют государственного регулирования на национальном уровне. Сюда входят (список не исчерпывающий): образование, культура, охрана правопорядка, религиозные вопросы, парки и зоны отдыха, спорт и многое другое. В некоторых из этих областей уже существует определенная степень местной автономии, но она недостаточно широка и охватывает далеко не все сферы.
Почему Израиль настолько централизован? Поучительным примером могут служить Соединенные Штаты. Само название страны — «Соединенные Штаты» — говорит о том, что государство возникло лишь тогда, когда отдельные «местные единицы» (колонии) договорились о создании общенационального правительства. Именно поэтому, к примеру, 95% всех полицейских в Америке работают на уровне штата или муниципалитета. ФБР, вероятно, чаще всего попадает в поле зрения СМИ, но основная часть повседневной работы выполняется на гораздо более низких уровнях политической иерархии.
Израиль же, напротив, сформировался на базе центральных институтов (таких как Всемирная сионистская организация или профсоюзное объединение «Гистадрут»). Без них создание государства в период британского мандата было бы невозможно — не говоря уже об отражении нападения пяти арабских стран сразу после провозглашения независимости. К тому же на ранних этапах большинство израильских городов имели слишком малочисленное население, чтобы поддерживать полноценную политическую жизнь на местах. Сегодня ситуация кардинально изменилась: в стране насчитывается 20 городов с населением более 100 000 человек. Вот их список в порядке убывания численности населения: Иерусалим, Тель-Авив, Хайфа, Ришон-ле-Цион, Петах-Тиква, Ашдод, Нетания, Беэр-Шева, Бней-Брак, Холон, Рамат-Ган, Ашкелон, Реховот, Бат-Ям, Бейт-Шемеш, Герцлия, Хадера, Лод, Модиин-Маккабим-Реут, Кфар-Саба.
Примечательно и то, что, несмотря на случаи осуждения отдельных мэров за коррупцию (что, впрочем, не сильно отличается от ситуации на национальном уровне), число градоначальников, не замешанных в коррупции и неоднократно переизбиравшихся на свои посты, поистине впечатляет. Некоторые из них хорошо известны (даже за рубежом), другие же стали героями прежде всего для жителей своих городов. Каждый из этих мэров занимал свой пост очень долго (в данный список включены только города, а не небольшие населенные пункты или региональные советы): Авраам Криници (44 года!) в Рамат-Гане; Цви Цилькер (33 года) в Ашдоде; Мотти Сассон (31 год) в Холоне; Тедди Коллек (28 лет) в Иерусалиме; Исраэль Роках (17 лет), Шломо Лахат (19 лет) и Рон Хульдаи (28 лет — и это еще не предел!) в Тель-Авиве; Мирьям Файрберг (27 лет) в Нетании; Меир Ницан (25 лет) в Ришон-ле-Ционе; Хаим Бибас в Модиине (18 лет, продолжает занимать пост); Арье Гурель (17 лет) и Аба Хуши (18 лет) в Хайфе; Рувик Данилович (17 лет, продолжает занимать пост) в Беэр-Шеве.
Чем объясняется такое политическое долголетие в стране, которая буквально «пожирает» своих политиков? Во-первых, личным контактом. Большинство таких мэров взяли за правило «выходить в народ»: появляться на улицах, общаться с горожанами и выслушивать их мнение. Даже если полученные (зачастую непрошеные) «советы» невозможно воплотить в жизнь, сам факт того, что избиратели могут быть услышаны лидером, оказывает мощное позитивное психологическое воздействие и укрепляет доверие к местной власти. Более того, на муниципальном уровне всегда понятно, кто именно несет ответственность за успехи или неудачи города, а значит, избиратели могут легко «вознаградить» или «наказать» ответственных лиц на выборах. Иными словами, мэр не может избежать прямой подотчетности перед гражданами — а это мощный стимул делать всё возможное на благо жителей.
Любопытно, что в Великобритании — одной из самых централизованных демократий мира — на пост премьер-министра претендовал весьма успешный мэр, Энди Бернем (бывший глава Манчестера). Его главный принцип управления? «Децентрализация по умолчанию»: предоставление местным властям большей финансовой автономии, а также расширение их контроля над общественной инфраструктурой и услугами.
Разумеется, всё это вовсе не означает ослабления центральной власти. Напротив, из-за объективных различий между городами — обусловленных их уникальным социально-демографическим составом — необходимо государственное финансирование. Оно нужно для того, чтобы более слабые муниципалитеты не оказались в заведомо невыгодном положении на старте процесса децентрализации. Кирьят-Шмона и Тель-Авив — это разные города, поэтому объем государственной финансовой поддержки может варьироваться. Однако такой подход должен быть максимально прозрачным, с четкими критериями: кто, сколько и на какие цели получает средства.
Децентрализация — это не революция, а политическая эволюция. Но, как и в случае с любым другим «организмом», структурные изменения в политике — неизбежная часть жизни. Более того, можно утверждать, что «конкуренция» между муниципалитетами способна превратиться в своего рода масштабную политическую лабораторию, где выявляются наиболее эффективные подходы. Израиль — мировой лидер в сфере высоких технологий; нет никаких причин, по которым он не мог бы стать первопроходцем и в области политических реформ.
И напоследок — пища для размышлений: первая в истории подлинная демократия возникла в Афинах — городе-государстве. Полноценные демократии в масштабах всей страны появились лишь в начале Нового времени. Разумеется, современным государствам необходимо центральное правительство, однако сложность сегодняшнего мира требует, чтобы оно получало всю возможную поддержку. Такую поддержку можно найти на более близком к человеку уровне — муниципальном. Израильской политической системе пора начать передачу многих своих функций на места — своего рода «возвращение в будущее».
Times of Israel, перевод Ларисы Узвалк