В апреле 2000 года меня пригласили на встречу в офис премьер-министра Израиля Эхуда Барака, чтобы обсудить насущный вопрос: как обойти одностороннее провозглашение палестинской государственности Ясиром Арафатом. Тогдашний председатель ООП и Палестинской автономии угрожал провозгласить независимость Палестины в одностороннем порядке без согласия Израиля. Пятилетний временный период, начатый 5 мая 1994 года соглашениями в Осло, закончился в мае 1999 года без достижения соглашения о «постоянном статусе», который должен был включать создание палестинского государства. Таким образом, разочарованный Арафат намеревался взять дипломатические вопросы в свои руки и создать новую политическую реальность. С израильской стороны такое заявление рассматривалось как дестабилизирующий, воинственный шаг, который необходимо было предотвратить. И действительно, вскоре после этого Арафат был эффективно сдержан и отложил декларацию.
Двадцать три года спустя, почти две недели назад, в заголовках газет появилась «новая идея», касающаяся «дня после войны между Израилем и ХАМАСом и ее политических последствий». Том Фридман сообщил в New York Times, что президент Байден рассматривает возможность признания США Палестинской автономии (ПА) в качестве государства без согласия Израиля и что Госдепартамент рассматривает возможные варианты в этом отношении. Через несколько дней издание Politico сообщило, что министр иностранных дел Великобритании Дэвид Кэмерон заявил, что британское правительство рассматривает возможность аналогичного шага, как только будет достигнуто прекращение огня между Израилем и ХАМАС.
Признание палестинской государственности может показаться простой и понятной дипломатической инициативой. Поскольку у Палестинской автономии есть определенная территория, население и значительное международное признание, она уже отвечает большинству атрибутов государственности в соответствии с международным правом. Фактически, большинство стран одобрили провозглашение независимости Палестины, сосотоявшееся в Алжире в ноябре 1988 года: около 30 стран имеют дипломатические представительства в Рамалле, а ООН уже считает ПА «государством-наблюдателем, не являющимся членом организации». Кроме того, решение о двух государствах обеспечивает четкую основу для сосуществования двух государств, Палестины и Израиля, а ПА является институтом самоуправления палестинцев с 1994 года. Наконец, в эпоху после ХАМАСа палестинское государство будет контролировать почти 95% всех своих потенциальных граждан на почти 40% территории Западного берега, охватывающей так называемые «Зону А» и «Зону Б», а также всю Газу.
Чего же не хватает для того, чтобы палестинская государственность стала политической реальностью? Почему США и Великобритания должны даже рассматривать акт признания, вместо того чтобы просто предположить, что палестинское государство уже существует? Соглашения Осло четко указывают, что ПА не является государством и, следовательно, не обладает важнейшими атрибутами суверенитета, такими как право подписывать международные договоры. В соглашениях четко сказано, что окончательный статус Палестины будет обсуждаться с Израилем, чтобы государство Палестина появилось в своих постоянных границах и со всеми полномочиями и обязанностями — все по договоренности с Израилем. Кроме того, Израиль контролирует внешние границы Палестинской автономии, воздушное и водное пространство, таможню и внешнюю безопасность, а также «зону С», которая охватывает около 60 процентов территории Западного берега.
Теоретически, эти ограничения не препятствуют созданию государства, и многие народы получали или сохраняли международное признание своей «независимости» даже под контролем других держав. Увы, ключевым недостающим элементом, лишающим палестинцев государственности, является признание со стороны Израиля и США того факта, что ПА на самом деле является палестинским государством или призвана стать таковым. Другими словами, ПА не хватает «критической массы признания» ее государственности, поэтому признание президентом Байденом ПА в качестве государства или хотя бы «зарождающегося государства» может стать переломным для региональной дипломатии на Ближнем Востоке и для палестино-израильских отношений. При неправильном подходе такое заявление может привести к политической трясине. При правильном подходе она может привести к политическому прорыву. В действительности успех такого заявления будет зависеть от следующих аспектов.
Территория
Предполагается, что каждое государство занимает определенную территорию. Что США должны сказать о территории Палестины? Если США признают палестинское государство только в секторе Газа и в зонах A и B на Западном берегу, палестинская сторона отвергнет это признание. А если США признают палестинское государство на всей территории Западного берега и сектора Газа, как это определено «линиями 1967 года», Израиль однозначно отвергнет это. К счастью, существует относительно простое решение этой головоломки: границы Палестины будут определены в ходе переговоров с Израилем на основе резолюции 242 Совета Безопасности ООН, с которой все стороны официально соглашались много раз в прошлом. В 242-й резолюции СБ ООН четко сказано, что и Газа, и Западный берег образуют части будущего палестинского государства. Французская версия резолюции призывает к уходу со всех территорий, захваченных в 1967 году, в то время как английская версия подразумевает возможный уход только с некоторых из этих территорий. Другими словами, использование резолюции СБ ООН 242 в качестве руководства для будущих территориальных договоренностей создает ощущение направления в отношении постоянного территориального устройства, не препятствуя при этом дипломатическому процессу.
Полномочия
Вместе с территорией и суверенитетом приходит власть. Процесс Осло и все последующие палестино-израильские переговоры предполагали, что Палестина возникнет после и в результате соглашения с Израилем, тем самым получив «постоянные» экономические, оборонные и дипломатические полномочия. Тогда Палестина заменит нынешний правовой режим на Западном берегу и в секторе Газа, который представляет собой смесь израильских, иорданских и палестинских законов. Таким образом, признание палестинской государственности до достижения соглашения о постоянном статусе может привести к правовому хаосу. Поэтому американское признание палестинской государственности должно ограничить практические последствия такого признания повышением дипломатического статуса Палестины, чтобы она могла представлять своих граждан и жителей на международных форумах и двусторонних переговорах как любое другое государство, признавая при этом, что ее детальные полномочия в области безопасности и экономики должны быть в перспективе согласованы с Израилем.
Последствия такого признания, в сочетании с предложением Палестине открыть посольства и представлять себя в Вашингтоне и Лондоне, а значит, и во многих других странах, будут весьма серьезными. Палестина в своих временных границах стала бы собеседником Израиля в формировании их межгосударственных отношений через соглашения по безопасности, экономике и другим нерешенным вопросам. Таким дипломатическим взаимодействием, вероятно, легче управлять, чем политическим процессом с участием государства, Израиля, и неправительственной организации, ООП, которая утверждает, что также представляет палестинцев, проживающих в Иордании, Сирии и Ливане.
Два национальных государства для двух народов
Естественно, признание палестинской государственности резко приблизит палестино-израильские отношения к реальности двух государств для двух народов. Но долгосрочная стабильность палестино-израильских отношений также будет зависеть от уточнения того, что оба государства являются «национальными государствами», а именно: Палестина будет реализовывать право всего палестинского народа и всех палестинцев на самоопределение, так же как Израиль реализует право всего еврейского народа на самоопределение. Это понятие является краеугольным камнем так называемых «идей Клинтона», которые были представлены им по окончании переговоров в Кэмп-Дэвиде и должны лежать в основе любого будущего соглашения.
Такая декларация необходима для того, чтобы уменьшить опасения Израиля по поводу палестинского ирредентизма, то есть стремления включить в состав Палестины территории, на которых компактно проживают израильские арабы. Поскольку до 60% процентов иорданцев имеют палестинские корни, плохо продуманное палестинское государство может обернуться политическими проблемами и для Иордании. На самом деле, необходимо ясно дать понять, что Палестина будет представлять только своих граждан и жителей. Это означает, что в конечном итоге ООП не будет представлять Палестину, так же как Еврейское агентство не представляет Израиль. Это также означает, что Палестина не будет представлять палестинцев из диаспоры, так же как Израиль не представляет евреев всего мира. Естественно, все конституционные законы Палестины должны четко соответствовать этой логике.
Палестинские беженцы
Признание Палестины национальным государством всех палестинцев дает возможность начать решать проблему палестинских беженцев. Естественно, что после создания палестинского государства ни один палестинец не должен оставаться беженцем: БАПОР должно быть расформировано, а все лагеря беженцев могут быть преобразованы в обычные населенные пункты. Это означает, что все палестинцы, решившие жить за пределами Палестины (в том числе в Израиле, Иордании, Ливане и Сирии), будут представлены правительствами тех стран, где они проживают, а не Палестиной или ООП.
Такое решение проблемы палестинского беженства должно начаться с тех, кто живет на Западном берегу, где существует ПА как стабильное палестинское правительство. Фактически, сразу после признания ПА в качестве государства, бюджет, предназначенный для работы БАПОР на Западном берегу, может и должен быть передан ПА вместе с обязанностями БАПОР в этом районе, так что ПА с надлежащей капитализацией возьмет на себя функции БАПОР и заменит его.
Доводы в пользу одностороннего подхода
С самого начала процесса Осло в 1993 году среди израильских переговорщиков традиционно бытовало мнение, что признание палестинской государственности — это ценный «актив», который следует «отдать» только на заключительном этапе переговоров, когда интересы и требования Израиля будут удовлетворены, и в обмен на значительные палестинские уступки. Кроме того, традиционно считалось, что Израиль и палестинская сторона могут либо вести переговоры, либо действовать в одностороннем порядке. Такой подход делает односторонние действия и переговоры взаимоисключающими, при этом переговоры являются первым шагом, а односторонние действия — запасным вариантом.
Но для успешных переговоров необходимо «созреть», чтобы достичь соглашения между всеми сторонами одновременно, а это труднодостижимая цель, на достижение которой могут уйти десятилетия. Болезненные уроки в этом отношении были извлечены с момента начала процесса Осло почти 30 лет назад, вот почему активная дипломатическая инициатива под руководством США и при поддержке других мировых и региональных держав, в частности Саудовской Аравии, Египта, ОАЭ, Бахрейна и Иордании, может быть единственным способом добиться политического прорыва, особенно если это обеспечит ощутимые достижения как для Израиля, так и для палестинцев.
Зарождающееся государство
С 2000 года все израильские премьеры, кроме Нафтали Бенета, — Эхуд Барак, Ариэль Шарон, Эхуд Ольмерт, Яир Лапид и Биньямин Нетаньяху до его теперешнего кабинета — однозначно признавали, что палестинское государство будет существовать. Даже Бенет, отказавшись заявить о суверенитете над зоной А и зоной Б ПА на Западном берегу и говоря о «ПА с расширенными полномочиями», молчаливо признал, что политический горизонт израильско-палестинских отношений включает в себя палестинское государство наряду с Израилем. Между тем, все американские президенты, начиная с Клинтона, одобряли идею создания палестинского государства. Другими словами, перспектива преобразования Палестинской автономии в государство в долгосрочной перспективе не вызывает сомнений ни у международного сообщества, ни у большинства израильских правительств.
Если не углубляться в тонкости международного права, то такое общее согласие относительно будущего ПА как государства уже квалифицирует ее как «зарождающееся государство», то есть политическое образование, чья будущая государственность не вызывает сомнений, даже если оно не обладает всеми атрибутами государства. Например, Израиль был «зарождающимся государством» с ноября 1947-го по май 1948 года, как и Восточный Тимор в 2000 году. Это означает, что, признав будущую государственность ПА, а именно признав ПА «зарождающимся государством», США и Британия перенесут дискуссию с вопроса о том, станет ли ПА государством, на вопрос о начале ее пути к государственности путем проведения необходимых реформ и наращивания потенциала.
В этом контексте важно четко заявить, что по мере формирования палестинской стороной своей политической системы условием участия в палестинских выборах и в палестинском правительстве должно стать признание соглашений Осло и их основополагающей предпосылки о двух национальных государствах для двух народов. В 2006 году ХАМАСу было позволено быть избранным в Палестинский законодательный совет без принятия соглашений Осло, и многие считают это решение первопричиной нынешнего кризиса. Эта ошибка не должна повториться.
Девять десятилетий в процессе создания
Восемьдесят восемь лет назад, в 1936 году, комиссия Пиля впервые предложила решение о двух государствах как средство борьбы с арабским восстанием. Семьдесят семь лет назад решение о двух государствах было одобрено Организацией Объединенных Наций, чтобы предотвратить неминуемую израильско-арабскую войну. Предположение о существовании палестинского государства лежало в основе израильско-египетских, израильско-иорданских и Авраамских соглашений. Четыре раза (в 1999-2001 годах при Бараке, Арафате и Клинтоне, в 2002-2003 годах при Шароне, Буше и Абу Мазене, в 2007-2009 годах при Ольмерте, Буше и Абу Мазене и в 2011-2014 годах при Нетаньяху, Обаме и Абу Мазене) израильтяне, палестинцы и американцы объединяли свои усилия для реализации решения о двух государствах, причем каждый из этих эпизодов происходил в беспрецедентных доселе политических обстоятельствах. Кто бы мог подумать, что на этом фоне зверства ХАМАСа 7 октября и последовавшая за ними жестокая война в Газе вновь выведут вопрос о палестинской государственности на передний план дипломатического воображения? Ведь при правильном подходе преобразование ПА в государство может превратить нынешний разрыв израильско-палестинских отношений в прорыв на пути к мирному сосуществованию.
Times of Israel, перевод Ильи Амигуда
