ВВЕДЕНИЕ

Хотя решение о двух государствах в различных конфигурациях продолжает фигурировать в общественном дискурсе в Израиле и за рубежом и часто упоминается как единственное жизнеспособное решение конфликта с палестинцами, его политическая реализация становится все более маловероятной, а после ноябрьских выборов — практически невозможной. Глубокие разногласия в израильской политической системе нейтрализуют любую возможность урегулирования конфликта. Ни правые, которые в основном возражают против решения о двух государствах, не захотят работать в этом направлении, ни левые не будут достаточно сильны, чтобы осуществить требуемый вывод около 30 000 семей с Западного берега в том маловероятном случае, если они вернутся к власти в обозримом будущем. Ни один политический игрок не захочет или не сможет набрать необходимое большинство в Кнессете и/или заручиться необходимой общественной поддержкой, чтобы осуществить такое крупное мероприятие национального масштаба и связанные с ним травматические меры.

Глядя на поведение израильских политиков в последние годы, можно сделать вывод, что в целом они не очень-то хотят разрешения конфликта, поскольку потрясения, которые могут возникнуть, напугают общественность и ее лидеров больше, чем потери, которые может понести сохранение статус-кво с точки зрения жертв, утраты международной поддержки и экономического ущерба.

Израиль, благодаря непрекращающейся поселенческой деятельности, слишком большая часть которой ведется за разделительным забором, загнал себя в угол и создал на земле реалии, которые хотя и не являются необратимыми физически, но кажутся необратимыми политически.

В то же время Палестинская автономия (ПА) продолжает слабеть, с каждым днем теряя общественную поддержку, а позиции ХАМАСа в Газе и на Западном берегу не подают признаков ослабления. Упустив несколько возможностей испытать Израиль на прочность, согласившись на то, что можно было бы считать разумным территориальным компромиссом, ПА была вынуждена давить на Израиль с помощью международных организаций, в частности ООН, одновременно привлекая международную общественную поддержку через BDS и другие движения, выступающие за бойкот еврейского государства.

Международное сообщество, занятое изменением климата, масштабным наплывом беженцев и сохраняющейся угрозой со стороны ИГИЛ, потеряло интерес к ситуации, когда обе стороны конфликта не могут или не хотят взаимодействовать в той степени, которая необходима для продвижения вперед.

США исторически взяли на себя ведущую роль в попытках подтолкнуть Израиль и палестинцев к совместным действиям. После усилий госсекретаря Джона Керри в декабре 2015 года и представления проблематичного плана Трампа в 2020 году не было выдвинуто ни одной мирной инициативы США, и пока неясно, будет ли администрация Байдена и в какой степени реально участвовать в обеспечении сотрудничества не желающего сотрудничать правительства Израиля в ближайшем будущем для достижения работоспособного соглашения. В настоящее время нет никаких признаков того, что США будут рассматривать альтернативы решению о двух государствах, хотя некоторые страны ЕС или даже Китай, который, похоже, проявляет интерес к сотрудничеству, могут оказаться более смелыми в этом отношении.

Случайное внешнее давление на Израиль, в основном со стороны стран ЕС, хотя и вызывает раздражение и, возможно, наносит пограничный экономический ущерб, до сих пор было недостаточным для того, чтобы продвинуть Израиль к соглашению путем переговоров, и вряд ли это произойдет в обозримом будущем. Успешное заключение Авраамских соглашений только укрепило международное положение Израиля и подтвердило его позицию, что торопиться с разрешением конфликта не стоит.

Другой вариант, о котором говорят в Израиле, — односторонний уход — с политической точки зрения так же маловероятен, как и решение о двух государствах, достигнутое путем переговоров. После прецедента вывода войск из Газы в 2005 году, когда ХАМАС захватила сектор Газа, крайне маловероятно, что Израиль отдаст территорию или выведет поселенцев, не получив ничего ощутимого взамен от палестинцев, даже если стратегическое мышление и здравый смысл требуют такого шага для сохранения решения о двух государствах. Недавний приток иммигрантов на фоне событий на Украине делает добровольный отказ от ценной собственности еще более неправдоподобным.

Учитывая этот довольно пессимистичный фон, в чем должен состоять альтернативный подход, чтобы существенно повысить шансы на разрешение конфликта?

Он должен быть политически реализуемым в Израиле — в практическом плане это означает, что он должен быть способен получить значительное большинство в Кнессете, т.е. иметь реальную поддержку со стороны правых и левых.

Хотя он должен быть реализован на основе консенсуса с палестинским населением, если не с его руководством, он должен быть выполним в одностороннем порядке до определенного момента, если это необходимо, не вызывая серьезного сопротивления палестинцев. Это необходимо для того, чтобы предотвратить затяжной переговорный процесс, который может быть навязан противниками процесса с обеих сторон и привести к долгосрочному сохранению статус-кво.

Он должен иметь существенную международную поддержку, в частности, со стороны крупных держав, если не открыто, то, по крайней мере, молчаливо.

За пределами короткого переходного периода он должен придерживаться международного права, принятого международным сообществом. Это означает, прежде всего, что он должен прекратить оккупацию и предоставить палестинскому населению полные человеческие и гражданские права.

Он должен предоставить палестинскому населению немедленные ощутимые выгоды, как экономические, так и политические.

Он должен обеспечить безопасность Израиля.

Оно должен быть приемлемым для умеренных суннитских государств региона.

Как непостоянное соглашение, он должен обладать гибкостью, чтобы приспособиться к различным будущим политическим и экономическим событиям в регионе, включая решение о двух государствах.

Хотя это, безусловно, высокая задача, мы считаем, что предложение о федерации имеет разумные шансы успешно справиться с вышеперечисленными требованиями.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ О ФЕДЕРАЦИИ

Федерация — это форма государственного устройства, при которой либо группа государств соглашается объединиться (федерация «собирающихся вместе») и делегировать определенные полномочия и ответственность центральному органу власти, сохраняя при этом определенную степень автономии и самоуправления, либо, как в нашем случае (федерация «остающихся вместе»), государство в целях улучшения управления и децентрализации решает разделить подконтрольную ему территорию в административном отношении на регионы и предоставить им определенную степень автономии и самоуправления, сохраняя при этом определенные функции за федеральным правительством.

В мире известно почти 30 федераций, и более 40% населения планеты живет в федерациях. Хорошо известными федерациями являются США, Германия, Канада, Австрия, Австралия, Индия, Швейцария (формально конфедерация), Аргентина и Бразилия.

Это предложение основано на признании того, что концепция разделения населения на два суверенных государства, живущих бок о бок в Земле Израиля, которая была руководящим принципом решения о двух государствах со времен доклада комиссии Пиля в 1937 году, не реалистична, и что более реалистичный подход, который сможет заручиться необходимой политической поддержкой, должен быть основан на региональной интеграции двух народов в рамках федерации. Эта концепция позволит осуществить экономическую интеграцию Земли Израиля, как это предписано в Декларации независимости Израиля (и в Плане раздела ООН 1947 года), и потребует выполнения следующих шагов:

Распространение израильского суверенитета на Западный берег, включение этой территории в состав Государства Израиль и предоставление полного израильского гражданства всем заинтересованным палестинским жителям. Это привело бы к демографическому балансу между 60-65% и 35-40%) в пользу еврейского населения при условии, что все палестинцы согласятся на это.

Признание Газы в качестве независимого (палестинского) города-государства с ограниченным уровнем милитаризации. Это необходимо для обеспечения политической приемлемости и сохранения еврейского большинства в государстве. Газа получит порт, аэропорт и соответствующие договоренности о прохождении границы с федерацией и сможет присоединиться к политической конструкции на более позднем этапе, в рамках конфедеративного соглашения или даже в качестве кантона в федерации, если это станет приемлемым.

Написание совместно с палестинцами совместной федеральной конституции, закрепляющей систему управления и защищающей гражданские права всех граждан, и создание совместной израильско-палестинской администрации для создания федеральной республики с населением примерно 11-12 миллионов человек.

Подготовка и реализация масштабной реформы управления в Израиле, включая создание региональных администраций в 30 в значительной степени автономных регионах, 20 с твердым еврейским большинством и 10 с твердым палестинским или друзским большинством (пять из них на Западном берегу), отражающих демографический баланс, и федеральное правительство, основанное примерно на кантональной структуре Швейцарии с необходимыми местными адаптациями.

Преобразование Кнессета в двухпалатный парламент, в котором, помимо депутатов, избираемых населением в нижнюю палату, каждый кантон будет представлен двумя парламентариями, независимо от размера и численности населения (как в Сенате США). Положение о двойном большинстве не позволит изменить систему управления, если за это не выскажется большинство в федерации и большинство кантонов.

В основе этого предложения лежит реальное стремление к достижению еврейско-палестинского равенства в федерации, политического, социального и экономического, а также согласованные усилия по минимизации региональных различий в доходах. Достижение этой цели требует создания региональных демократических администраций, представляющих региональные сообщества — кантоны, которые будут заниматься социально-экономическим развитием на региональном уровне и предоставлять максимальную культурную и религиозную автономию кантонам в рамках либеральной федеральной конституции.

Израильское руководство уже сделало (слабый) шаг к федерации: Министерство внутренних дел недавно (2021) опубликовало рекомендации комиссии Коэна, которой было поручено решить вопрос о рассеивании огромной (и нездоровой) концентрации политической и экономической власти центрального правительства Израиля. Комиссия рекомендовала административно разделить Израиль на провинции (в пределах Зеленой черты). Хотя слово «федерация» там не употребляется, упоминается региональное правительство с широкомасштабной автономией в 20 отдельных регионах.

Сегодня в Эрец-Исраэль/Палестине существует квази-федерация, где вся территория находится под контролем Израиля («федеральное правительство»), а некоторые районы контролируются поселенцами, ПА, ХАМАСом или ЦАХАЛом (региональные правительства), так что формализация и реорганизация этой ситуации будет почти естественной и может быть осуществлена в течение нескольких лет.

Такое федеративное государство будет государством всех граждан, гражданским государством и, таким образом, создаст израильскую гражданскую нацию (которой в настоящее время юридически не существует). Это исправит существующую аномалию, при которой национальность граждан Израиля является этнорелигиозной характеристикой (евреи и арабы), а их гражданство — израильским. Существующие этнорелигиозные национальности, в первую очередь еврейская и арабская/палестинская, нашли бы полное выражение в региональных кантональных правительствах, где каждая из этих национальных групп имеет явное большинство и пишет свои региональные конституции (при условии соблюдения федеральной конституции). Федеративное государство Израиль сохранит символы, флаг и национальный гимн Израиля, принятые сегодня (возможны согласованные изменения).

Иммиграционная политика может быть нормализована с течением времени, что позволит любому человеку, имеющему корни в регионе, подавать заявление на получение гражданства. Фактическая иммиграция будет регулироваться квотами, изначально направленными на поддержание демографического баланса до тех пор, пока это будет актуально.

Концепция могла бы включать «опцию выхода» для палестинских кантонов на Западном берегу, население которых получило бы право проголосовать через некоторое время после создания федеративной республики (не менее чем через 5 лет), хотят ли они, чтобы кантон остался в составе федерации, или они предпочтут стать частью суверенной Газы. Такой подход создаст положительный стимул для федеративной республики для развития местной экономики на Западном берегу (чтобы убедить палестинские кантоны не голосовать за отделение) и аналогичный стимул для города-государства Газа, чтобы стать достаточно привлекательным для палестинцев Западного берега, чтобы они захотели присоединиться и стать его гражданами. Независимо от результата, если отделение станет желательным для палестинцев, оно произойдет на значительно улучшенном экономическом уровне и, скорее всего, не потребует масштабного перемещения еврейского населения из отделяющихся палестинских кантонов.

ДИСКУССИЯ

Еврейская точка зрения

Предложение, хотя оно потенциально привлекательно как для политических левых в Израиле (из-за прекращения оккупации, приверженности универсальным ценностям, международному праву и призыва к созданию либеральной конституции), так и для политических правых (из-за включения Западного берега в границы Израиля, что устраняет необходимость вывода поселенцев, сохранения твердого еврейского большинства в Израиле и обеспечения безопасности границ Израиля вдоль реки Иордан), тем не менее, не будет легко принято израильской общественностью. Скрытый страх перед размыванием еврейского характера государства и потерей еврейской идентичности может быть смягчен автономным характером кантонов, каждый из которых будет отражать культурные и религиозные предпочтения доминирующего населения, сбалансированным либеральной конституцией для поддержания гражданских свобод и свободы вероисповедания.

Создание государства из всех его граждан, конституция и уменьшенное, хотя и прочное демографическое большинство — это, однако, недостатки, которые политикам, столкнувшимся с сильной оппозицией, придется сделать приемлемыми для общественности. Но даже если рассматривать альтернативы — продолжение статус-кво с оккупацией или государство апартеида — наш подход имеет свои преимущества, главным из которых является то, что политическая (и практическая) реализация представляется более простой: мы уже находимся в федеральном устройстве (довольно дезорганизованном), где различные группы контролируют различные районы страны, нет необходимости в официальном соглашении, нет необходимости в масштабном выводе еврейских поселений, а экономическое благосостояние всего региона значительно улучшится после периода адаптации. Существующие политические группировки с палестинской стороны могут интегрироваться в руководство палестинских кантонов при условии, что они будут придерживаться конституции федерации и будут избираться.

Точка зрения палестинцев

Предложение не полностью отвечает потребностям палестинцев с точки зрения политической независимости и самоопределения, а политическое отделение Газы от Западного берега является явным недостатком. С другой стороны, значительные политические разногласия, сохраняющиеся между ХАМАСом в Газе и ФАТХом на Западном берегу даже после недавних попыток примирения, делают такое соглашение, если оно не будет структурировано и объявлено постоянным, не только возможным, но, возможно, даже желательным. Газа как палестинский город-государство и региональная автономия в палестинских кантонах с полным гражданством в федерации должны достаточно далеко продвинуться, чтобы снять озабоченность палестинцев. Экономический союз с остальной частью Израиля является огромным бонусом для палестинцев и гарантирует рост их экономики (и экономики федерации) и дальнейшее повышение благосостояния палестинского населения в будущем.

Проблема беженцев остается главной заботой Палестинского национального движения (и израильской общественности). Его необходимо решать предметно, особенно если федерация будет реализована в одностороннем порядке. Подход может включать следующее:

Полное переселение (в федерацию) (местных) палестинских беженцев из лагерей на Западном берегу и в Иерусалиме в подходящее жилье, любезно предоставленное федеральным правительством.

Международные усилия, вдохновленные Израилем, по расселению палестинских беженцев в качестве граждан в третьих странах (как предусмотрено в решении о двух государствах).

Частичное, ограниченное и взаимно согласованное возвращение беженцев в палестинские кантоны нового федерального государства, основанное, прежде всего, на экономических соображениях, а в долгосрочной перспективе — на нормализации иммиграционной политики, позволяющей любому человеку, имеющему корни в этом регионе, подать заявление на иммиграцию. Прием беженцев будет осуществляться на основе квот, направленных на поддержание демографического баланса до тех пор, пока это будет считаться актуальным.

Несомненно, это предложение не может предложить реальное справедливое решение для палестинцев — тем не менее, это было бы огромным улучшением по сравнению со статусом-кво, и тот факт, что это не будет постоянным соглашением, оставит открытыми будущие возможности для дальнейшего улучшения, обеспечивая при этом серьезный стимул для мирного сосуществования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Разрешение конфликта, даже если оно не будет постоянным, останется труднодостижимым, если не произойдет серьезных изменений в стратегическом мышлении. Нет сомнений в том, что отцы-основатели Государства Израиль, возможно, большинство из них, думали скорее о построении либеральной демократии для евреев, чем об этноцентричном национальном государстве с ограниченной свободой от религии, к которому активно стремятся правительства Израиля, в том числе нынешнее. Нынешняя озабоченность общественности демократическим будущим страны, выраженная в многочисленных массовых демонстрациях, должна распространяться и на разрешение конфликта, поскольку многочисленные проявления оккупации являются главным источником угроз для израильской демократии.

К экономической интеграции Земли Израиля уже призывала резолюция ООН о разделе в 1947 году и Декларация о независимости Израиля в 1948 году. Моральные императивы, политические реалии и региональные события, в частности, требуют, чтобы к населению Земли Израиля, ко всему населению, относились как к равному, политически и экономически. Чем быстрее будет достигнута эта цель, тем скорее угрозы внутренних восстаний и подрывной деятельности извне (ИГИЛ, Иран) ослабнут или станут неактуальными. Самый быстрый способ достижения цели справедливого распределения ресурсов и политических прав — это создание федеративной республики с региональными правительствами в Земле Израиля, для еврейского и арабского населения Палестины, а также независимого палестинского государства в Газе. Это полностью соответствовало бы формату Декларации независимости Израиля и, вполне вероятно, было бы ближе к первоначальному плану, предусмотренному многими, если не большинством его подписантов. Это был бы самый многообещающий шаг, который Израиль мог бы сделать, чтобы действительно интегрироваться в Ближний Восток и стать его частью, а не оставаться продолжением Европы. Хотя политический эшелон в Израиле вряд ли предложит такой подход в настоящее время, союзные правительства и общественность могут быть более открыты для обсуждения и, возможно, примут его, учитывая довольно суровые альтернативы.

Это обновленная версия статьи, опубликованной автором в журнале Fathom в 2017 году.

Times of Israel, перевод Ларисы Узвалк