Администрация Трампа использует последние недели перед уходом для продвижения нескольких политических инициатив, касающихся Израиля. К ним относятся визит госсекретаря Майка Помпео в поселение Псагот на Западном берегу, заявление о том, что товары, произведенные за Зеленой чертой, будут маркироваться как «произведенные в Израиле» и провозглашение движения BDS антисемитским. Каков смысл последних шагов уходящей администрации? А как вели себя «хромые утки» в подобных ситуациях прежде?
Выборы в США проводятся раз в четыре года, в начале ноября, а инаугурация проходит 20 января, что оставляет уходящему президенту 2,5 месяца. Это время можно назвать уникальным периодом: хотя дни уходящего президента в Белом доме сочтены, он все еще сохраняет власть, чтобы принимать политические решения, причем в этой ситуации он менее ограничен различными политическими соображениями и лоббистами.
В переходный период действует правило «one president at a time» (то есть вся полнота власти сохраняется у действующего президента, преемник пока не имеет права влиять на политику Белого дома). В то же время ожидается, что администрация, покидающая Вашингтон, будет действовать осторожно, избегать резких политических сдвигов. Поэтому некоторые уходящие администрации в последние недели согласовывали с командой избранного президента важные политические шаги. Другие, напротив, сознательно проводили политику, направленную на то, чтобы поставить следующую администрацию перед свершившимся фактом.
Президентские переходные периоды в прошлом заложили основу для принципиально важных перемен в палестино-израильском конфликте. Так было, например, в декабре 1988 года, когда администрация Рейгана объявила о начале официального диалога с ООП за несколько недель до вступления в должность Джорджа Буша-старшего. Условия для прямых переговоров созрели после принятия ООП условий, сформулированных США (признание Израиля, принятие резолюции СБ ООН № 242 и осуждение терроризма). Этот шаг был основан на последовательной политике США, обещавшей признание ООП на определенных условиях, он был также согласован с новой администрацией (оба президента были республиканцами), и Буш продолжил диалог с палестинцами после вступления в должность.
Этот шаг готовился на протяжении месяцев, а не осуществлялся с бухты-барахты, и переходный период предоставил уходящей администрации широкие возможности для политического маневра, чтобы продвинуть его вперед, несмотря на резкие возражения Израиля, где премьером тогда был ликудник Ицхак Шамир. Тайные контакты по этому поводу начались еще до выборов ноября 1988 года, но Рейган опасался, что этот шаг подорвет предвыборные перспективы республиканцев; поэтому он приостановил действия по этому вопросу и возобновил их после выборов.
Президент Билл Клинтон дал еще один пример политики переходного периода в израильско-палестинском конфликте, когда он готовился покинуть Белый дом и передать власть Джорджу Бушу-младшему. План, который он представил в декабре 2000 года, был последней попыткой достичь израильско-палестинского соглашения после длительных интенсивных переговоров (и на фоне начала Второй интифады), и обе стороны дали ему зеленый свет. Администрация Клинтона была хорошо осведомлена о сроках и ясно дала понять сторонам, что если они не примут условия плана в отведенные сроки, то с уходом Клинтона из Белого дома они [условия] будут аннулированы.
План был представлен сторонам лишь в устной форме, чтобы подчеркнуть, что это не формальная общественная инициатива, а скорее ограниченное по времени предложение. Команда Буша была осведомлена об этом шаге и подтвердила приверженность любому подписанному соглашению, хотя и указала, что новая администрация будет гораздо меньше вовлечена в мирный процесс, чем Клинтон, если стороны не достигнут соглашения. Последняя попытка Клинтона не привела к соглашению, и Буш не принял его, но он оставался центральным элементом международного дискурса по этому вопросу.
ООН уже традиционно является еще одной ареной последней активности в израильско-палестинском конфликте для уходящих администраций. Если речь идет о голосовании по резолюции Совета Безопасности, то оно имеет международно-правовые последствия, обязывающие администрацию-преемницу. Так было, например, в январе 2009 года, когда администрация Буша воздержалась при голосовании в СБ ООН, призывавшем к прекращению огня, чтобы положить конец израильской операции «Литой свинец» в Газе. Госсекретарь Кондолиза Райс поддержала эту меру, в то время как Израиль отверг ее. Буш должен был решить, хочет ли он закончить свой срок с американским вето и столкновением с Райс или поддержать резолюцию и столкнуться с конфронтацией с Израилем. Он решил пойти на компромисс и воздержался, что позволило резолюции пройти.
Еще более жесткая напряженность между уходящей администрацией и израильским правительством возникла в последние дни администрации Обамы, которая воздержалась при голосовании в декабре 2016 года по резолюции 2334 Совета Безопасности ООН, осуждавшей израильские поселения. Некоторые рассматривали это решение как окончательный шаг Обамы в израильско-палестинском контексте, хотя на протяжении двух своих сроков в Белом доме он обычно избегал столь резких антиизраильских шагов.
Вероятно, победа Трампа на выборах повлияла на решение Обамы попытаться юридически закрепить неприятие поселений на международном уровне. Контакты перед голосованием породили дополнительный вопрос переходного периода — об участии избранного президента во внешней политике до вступления в должность. Переходные команды новых президентов иногда отклоняются от правила невмешательства, как это было в случае, когда представители Трампа пытались сорвать резолюцию СБ ООН по урегулированию, попросив несколько государств-членов проголосовать против нее.
Наряду с действиями на международной арене, при участии многих государств, уходящая администрация может также поощрять символические односторонние меры в попытке донести до людей послание, которое они получат в последнюю минуту. Так было в декабре 2016 года с речью госсекретаря Джона Керри, в которой он подчеркнул поддержку администрацией Обамы решения о двух государствах и противодействие расширению поселений, а также представил основные принципы своего мирного плана. Это была декларативная мера, не имевшая практического значения.
Анализируя последние шаги Трампа, необходимо выяснить, носят они символический и декларативный характер или будут иметь длительный эффект после прихода нового президента. Как мы видели, многосторонние меры или меры, осуществляемые в координации с новыми администрациями, имели большее влияние. Односторонние меры США, с другой стороны, должны быть изучены, чтобы определить, включают ли они формальные процедуры, которые отклоняются от декларативного измерения, и если да, то какие административные органы задействованы. Это может помочь определить их влияние и степень, в которой новая администрация может их дезавуировать.
Переходный период Трамп-Байден беспрецедентен в истории США. Трамп долго отказывался признать свое поражение. Это чувствительный момент, который может привести к столкновению между внутренней и внешней политикой. Поэтому заинтересованные силы за рубежом, в том числе Израиль, должны действовать с осторожностью. Политика Нетаньяху в течение последнего десятилетия отражала явное предпочтение республиканцев, что вызвало напряженность в отношениях с демократами. Усилия Израиля по выжиманию окончательных уступок из администрации Трампа могут сыграть на руку Нетаньяху в краткосрочной перспективе, но рискуют породить кризис в отношениях с администрацией Байдена в первые дни ее пребывания у власти. Вместо этого Израилю следовало бы сосредоточиться на подготовке к приходу новой администрации и на восстановлении своих отношений с Демократической партией после ее возвращения в Белый дом.
Jerusalem Post, перевод Ильи Амигуда
