На прошлой неделе (30 июня, если быть точным) отмечался Международный день парламентаризма, но в Израиле он прошел практически незамеченным. Кнессет уже довольно давно пребывает в перманентном плачевном состоянии и в настоящее время является самой хрупкой из трех ветвей власти в стране.
В теории парламент обеспечивает жизненно важную связь между лицами, принимающими решения, и всеми гражданами, а также осуществляет контроль за возможными злоупотреблениями со стороны исполнительной власти. Частичные реформы, такие как различные варианты механизмов замены министров, которые сейчас рассматриваются, просто обходят две критические структурные проблемы, стоящие перед нами. Во-первых, как можно укрепить работоспособность кнессета? И во-вторых, исходя из этого, какую роль должен играть парламент в политической системе Израиля? Без решения первого вопроса ответ на второй становится бессмысленным.
Главным способом укрепления парламентского потенциала в Израиле является увеличение числа депутатов кнессета по крайней мере до 180, а лучше — до 240. Первый кнессет, созванный в январе 1949 года, состоял из 120 человек — символическое число, призванное обеспечить преемственность с Синедрионом времен Эзры и Нехемии. В то время население Израиля едва достигало 900 тыс. человек. 73 года спустя население страны увеличилось в десять раз, превысив 9 млн человек. Размер кнессета остался прежним — если бы он увеличивался пропорционально росту населения, то сейчас насчитывал бы 1200 членов.
Действительно, израильский парламент — один из самых малочисленных в мире: Швеция с населением, близким к израильскому, имеет парламент из 344 человек; Греция с 10,7 млн граждан — из 300 членов; 10,5 млн жителей Сомали имеют 275 представителей; Австрия с населением меньше, чем в Израиле, имеет парламент в 183 члена. Безусловно, существуют парламенты, аналогичные по размеру кнессету — но в основном в странах с гораздо меньшим населением (Габон, Лесото, несколько островных государств Тихого океана и Исландия, которая может похвастаться старейшим парламентом в мире, Альтингом, 63 члена которого представляют около 300 тыс. граждан).
За семь десятилетий население Израиля не только выросло в геометрической прогрессии, но и значительно диверсифицировалось. Эти различия не могут быть в полной мере представлены в небольшом однопалатном парламенте, что препятствует представительству многих групп, точек зрения и интересов. В то же время спектр и сложность вопросов, стоящих перед кнессетом, резко возросли. Для такого небольшого числа людей, какими бы преданными или талантливыми они ни были, невозможно разобраться в этих темах, не говоря уже о том, чтобы развить какие-либо знания о том, как с ними следует обращаться. Функционирующей законодательной власти нужны профессионалы, а не просто дилетанты, которые самозабвенно перескакивают с предмета на предмет.
Таким образом, более многочисленный парламент существенно улучшил бы работу комитетов, тем самым активизировав как законодательные, так и надзорные функции кнессета. Практика, при которой один депутат может состоять в нескольких комитетах (некоторые депутаты сегодня заседают в четырех, пяти и даже шести постоянных комитетах) была бы тогда отменена, способствуя некоторой профессионализации и преемственности в работе комитетов. И, что важно, такое расширение даст отдельным депутатам стимулы работать усерднее, чтобы добиться признания и, следовательно, политической поддержки.
Реакция на подобное предложение, впервые официально выдвинутое Президентской комиссией по правительственной реформе, возглавляемой Менахемом Магидором 15 лет назад, в целом была прохладной. Поскольку общественное доверие к кнессету постоянно снижается, а уважение к депутатам находится на низком уровне, мысль о поддержке более крупного законодательного органа получила мало поддержки. Это сопротивление усугубляется опасениями затрат на такой шаг (по крайней мере, 500 млн шекелей в год, если не больше).
Это финансовое противодействие, однако, несколько неискренне: за последние два десятилетия депутатам парламента была оказана дополнительная помощь для выполнения их рабочей нагрузки в виде большего числа парламентских помощников и инструментов; их льготы были существенно увеличены, а условия их работы — улучшены. Все это потребовало значительных затрат. Гораздо важнее то, что полезно помнить, что цена поддержки колеблющегося парламента, какой бы высокой она ни была, гораздо ниже, чем вполне реальные издержки его краха.
Только в условиях расширенного кнессета любые предложения по изменению отношений между парламентом и исполнительной властью вообще имеют какой-либо смысл. Нынешняя шумиха вокруг расширения так называемого «Норвежского закона» (который далеко не уникален для Швеции и фактически встроен в ее конституцию) на самом деле затрагивает реальный вопрос о балансе сил между ветвями власти. Во многих парламентских системах, включая израильскую, правительство формируется избранными представителями народа, подвергается их тщательному контролю и служит только до тех пор, пока пользуется их доверием.
Некоторые такие системы, в частности, придерживающиеся британской вестминстерской модели (включая Израиль до 2015 года), объединены: министры в основном (если не полностью) набираются из рядов членов парламента и, как ожидается, будут выполнять обе задачи. Многие другие, включая Норвегию, Швецию, Францию, Бельгию, Нидерланды, Камерун, Словакию и Бенин (и это лишь некоторые из них), являются раздельными системами: ожидается, что министры после назначения (а в некоторых случаях и по закону) уйдут из парламента и будут заменены либо следующим в очереди в их списке, либо избранными заместителями. Вариант этого соглашения был принят в 2015 году в Израиле, пересмотрен в 2020 году с учетом проблем коалиции Нетаньяху-Ганца и в настоящее время дополнительно адаптируется в соответствии с потребностями новой коалиции Беннета-Лапида.
Механизмы замены членов парламента имеют несколько явных преимуществ: они увеличивают число работающих парламентариев и освобождают время для министров, чтобы сосредоточиться на своей работе (в Израиле число членов коалиции крайне мало, и даже в соответствии с «Норвежским законом» у них больше обязанностей в комитетах, чем у их коллег из оппозиции). Они устраняют встроенный конфликт интересов, который министры могут развить в своих двойных исполнительных и законодательных ролях. Они предоставляют возможность для диверсификации представительства, особенно для женщин, которые, как правило, занимают более низкие должности в своих партийных списках (если только до выборов не будет установлен некоторый гендерный паритет, например, принятый «Аводой» и «Мерец»).
Эта система действительно ведет к более четкому разделению полномочий, обеспечивая тем самым больший контроль за действиями правительства и дальнейшее укрепление парламента.
Что наиболее важно в контексте Израиля: замена министров добавляет системе стабильности. У альтернативных кандидатов мало причин раскачивать лодку, и министры менее склонны уходить в отставку и возвращаться к своей парламентской роли (в некоторых странах, таких как Нидерланды, им фактически запрещено это делать).
Как, однако, показывает опыт Израиля, с этими договоренностями также существуют проблемы. Отставки часто носят избирательный характер и делаются для того, чтобы сгладить углы или решить насущные политические проблемы (проблема решается путем автоматической отставки всех министров в других странах). Вопрос о цене неизбежно поднимается оппозицией — даже когда она сама использовала те же самые методы всего несколькими месяцами ранее.
Постоянные перестановки на сегодняшний день мало что сделали для повышения доверия к кнессету, но это, возможно, связано с тем фактом, что сроки этих изменений всегда связаны со строительством коалиции и не представлены как часть более систематической структурной реформы. Ни одна из этих проблем не является непреодолимой. Их решение имеет смысл только в том случае, если оно связано с расширением и укреплением надежных, инклюзивных, представительных институтов для всех граждан.
Парламентская реформа укрепляет систему сдержек и противовесов и способствует большему разнообразию и, следовательно, равенству. Это способствует повышению эффективности государственного управления и развивает подотчетность и прозрачность. Таким образом, это необходимое, но вряд ли достаточное условие для решения глубоких вопросов идентичности, справедливости, свободы и равенства, которых израильтяне больше не могут избегать. Без него страна развалится; с ним у нее есть шанс договориться с самой собой и со своими соседями.
Times of Israel, перевод Ильи Амигуда
