9 ноября Четвертый комитет (Комитет по специальным политическим вопросам и вопросам деколонизации) 76-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН проголосовал за принятие резолюции под названием «Помощь палестинским беженцам».1
Эта резолюция, ежегодно принимаемая более 70 лет, призывает к продолжению помощи палестинским беженцам и поддержке Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР).
Резолюция принята 160-ю голосами против одного (Израиль) при девяти воздержавшихся (Камерун, Канада, Маршалловы Острова, Федеративные Штаты Микронезии, Науру, Палау, Папуа-Новая Гвинея, Соединенные Штаты и Уругвай).
Соединенные Штаты изменили традиционное несогласие с резолюцией и воздержались. Хотя история показывает, что все администрации, кроме администрации Обамы, голосовали против.
В 1999 году (при Клинтоне) представитель США в Четвертом комитете объяснил мотивы США: «его делегация не может поддержать несбалансированные резолюции, пытающиеся предрешить исход переговоров; прочный мир мог бы стать результатом соглашений, достигнутых между самими сторонами, а не каких-либо действий, предпринятых Комитетом».2
Эта позиция в 2003 году (при Джордже Буше) была подтверждена представителем США в Четвертом комитете: США «не голосовали за несколько резолюций [...], поскольку сочли, что они [...] составлены таким образом, что это может иметь нежелательные последствия для мирных переговоров в регионе».3
В 2019 году (при Трампе) такую же позицию в Четвертом комитете, даже более непримиримую, заняла Черит Норман Шале: «...столь односторонний подход наносит ущерб перспективам мира, подрывая доверие между сторонами. Вызывает разочарование то, что, несмотря на поддержку реформ (очевидно, имелся в виду план Трампа по ближневосточному урегулированию, «Сделка века» по взаимному признанию Палестины и Израиля. – Прим. перев.), государства-члены продолжают исключать Израиль».4
Неправильная интерпретация
Международные и израильские СМИ набросились на это изменение в модели голосования США, ошибочно утверждая, что оно означает «поддержку администрацией Байдена права на возвращение палестинских беженцев в суверенный Израиль.5
Но фактически это ничего не означает, так как в резолюции не упоминается право на возвращение.
В свете этого ошибочного восприятия необходимо прояснить, существует ли какое-либо «право на возвращение».
Краткий обзор
Проблема палестинских беженцев – главное препятствие к урегулированию конфликта между Израилем и палестинцами с 1946—48 годов, когда местные арабы были перемещены или покинули свои дома. Для поддержки этих беженцев в 1949 году и создано БАПОР.6
Ныне БАПОР поддерживает около пяти миллионов палестинских беженцев. Однако определение «беженец» от БАПОР шире, чем международное, в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев (1951)7; БАПОР включает в эту страту и потомков беженцев, чего не делает Конвенция.8
Существует ли «право на возвращение» палестинских беженцев в международном праве?
Несколько международных правовых и политических документов пытаются решить сложную ситуацию. Но при этом не устанавливают права на возвращение.
Резолюция 194 (III) Генеральной Ассамблеи ООН (11.11.1948)9
Резолюция 194 (III) – первая резолюция ГА ООН о палестинских беженцах. Хотя изначально арабские государства решительно выступали против, сейчас претензии на возвращение основываются на этом тексте. Резолюция принята 35-ю голосами «за» (включая США, Великобританию, Канаду и европейские государства), 15-ю «против» (шесть государств Лиги арабских государств – Египет, Сирия, Ирак, Ливан, Саудовская Аравия и Йемен вместе с СССР и его странами-сателлитами), и восемь воздержались.10 Резолюция учредила Согласительную комиссию для Палестины (Франция, Турция, США) и поручила ей «принять меры для оказания помощи заинтересованным правительствам и властям в достижении окончательного урегулирования всех нерешенных между ними вопросов».11
Пункт 11 Резолюции гласит: «беженцам, желающим вернуться в свои дома и жить в мире со своими соседями, следует разрешить сделать это в кратчайшие возможные сроки, а за собственность тех, кто решил не возвращаться, должна быть выплачена компенсация».
«Следует» подчеркивает, что это исключительно рекомендация, а «разрешить» – что решение остается за Израилем и зависит от двух условий: если беженцы хотят вернуться и жить в мире со своими соседями.
В свете нынешней ситуации и особенно после вспышки насилия в мае 2021 года сомнительно, можно ли обеспечить такое мирное сосуществование.
В соответствии с Уставом ГА ООН имеет право утверждать лишь не обязательные к исполнению рекомендации. Ее постановления не имеют силы закона; на их основании не может возникнуть «право на возвращение». Следовательно, эта Резолюция не может быть истолкована как правовая основа.
II. Резолюции Совета Безопасности
Совет Безопасности ООН – единственный орган ООН, имеющий право принимать обязательные к исполнению резолюции. Вопрос палестинских перемещенных лиц рассматривался СБ после «Шестидневной войны»: в Резолюции 237 (4.06.1967) содержится призыв к правительству Израиля «способствовать возвращению тех жителей [...], которые покинули эти районы с момента начала военных действий». Резолюция, принятая в соответствии с главой VI Устава ООН о мирном урегулировании споров, не была обязательной и не содержала ссылки на право беженцев на возвращение.12
Более того, в знаменитой Резолюции 242 (22.11.1967), которая стала основой ближневосточного мирного процесса, СБ подтверждает «необходимость достижения справедливого урегулирования проблемы беженцев».13 Если бы право на возвращение было бы ранее установлено Резолюцией 194 (III), то оно, несомненно, фигурировало бы здесь как прецедент.
Но прецедент не существует. Например, во время кризиса с беженцами в Косово СБ в Резолюции 1244 (1999) тоже не упоминал о праве на возвращение.14
III. Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП)
Право на возвращение палестинских беженцев не может также утверждаться организациями, занимающимися правами человека, таких, как МПГПП. В статье 12 (4) этого Пакта говорится лишь: «Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою страну».
Применим ли термин «въехать в свою страну» к палестинским беженцам и Израилю? И факт, что палестинских беженцев произвольно лишили въезда в Израиль, весьма спорный.
Кроме того, в международной юридической литературе утверждается, что право на возвращение в статье 12 (4) МПГПП понимается как личное,15 отнюдь не касаясь массового перемещения людей в результате войны, и, следовательно, не может применяться к положению палестинских беженцев.
IV. Документы израильско-палестинского мирного процесса
Подпункт 5 статьи A (3) «Рамочного соглашения о мире на Ближнем Востоке между Израилем и Египтом» (1978, Кэмп-Дэвид), учредил «постоянный комитет для принятия решений о порядке приема лиц, перемещенных с Западного берега и Газы в 1967 году». В подпункте 6 этого соглашения Египет и Израиль договорились «работать друг с другом и другими заинтересованными сторонами в установлении согласованных процедур для быстрого, справедливого и постоянного выполнения решения проблемы беженцев».16
И израильско-палестинская «Декларация принципов о временных мерах по самоуправлению» 1993 года («Осло 1»), и «Временное палестино-израильское соглашение по Западному берегу Иордана и сектору Газа» («Осло 2») упоминают проблему беженцев лишь как вопрос, который должен обсуждаться в ходе переговоров о постоянном статусе.17
В статье 8 Договора о мире между Израилем и Иорданией (1994) стороны договорились о создании четырехстороннего комитета вместе с Египтом и палестинцами для работы с перемещенными лицами.18
В «Дорожной карте» 2003 года Квартета по ближневосточному урегулированию (Евросоюз, Россия, США и ООН) говорится о созыве международной конференции для рассмотрения «возрождения многостороннего взаимодействия по региональным водным ресурсам, окружающей среде, экономическому развитию, беженцам и контролем над вооружениями.19
Таким образом, «право на возвращение» не фигурирует в резолюциях Совета Безопасности ООН, Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП) или в документах израильско-палестинского мирного процесса.
* * *
Библиография
1. Документ Генеральной Ассамблеи ООН A / C.4 / 76 / L.12 от 1.11.2021
2. Протокол заседания A / C.4 / 54 / SR. 17 п. 39
3. Протокол заседания A / C.4 / 58 / SR.17 п. 46
4. Протокол заседания A / C.4 / 74 / SR.25 п. 8
5. Реакция СМИ:
Fox News: «Байден отверг произраильскую позицию Трампа в отношении палестинского «права на возвращение»
The Jerusalem Post: «США меняют свой голос в ООН с «против» на «воздержаться» в поддержке БАПОР»
Palestinechronicle.com: «США изменили голосование с «против» на «воздержался» по резолюции ООН о праве палестинцев на возвращение»
6. Сайт БАПОР, Разрешение 302 на создание БАПОР
7. Сайт UN Human Rights, Конвенция о статусе беженцев
8. Сайт БАПОР, страница «Палестинские беженцы»
9. Резолюция 194 (III) Генеральной Ассамблеи ООН (11.12.1948)
10. Результаты голосования по Резолюции 194(III) ГА ООН
11. Рут Лапидот, «Имеют ли палестинские беженцы право вернуться в Израиль?» (2001).
12. Резолюция СБ ООН 237 от 14.06.1967
13. Резолюция СБ ООН 242 от 22.11.1967
14. Резолюция СБ ООН 1244 от 10.06.1999
17. «Декларация принципов о временных мерах по самоуправлению» 1993 года («Осло 1»)
«Временное палестино-израильское соглашение по Западному берегу Иордана и сектору Газа» («Осло 2»)
18. Договор о мире между Государством Израиль и Иорданским Хашимитским Королевством
19. Квартет по ближневосточному урегулированию, «Дорожная карта» 2003 г.
Статья написана Аланам Бейкером в соавторстве с Леей Бильке – студенткой юридического факультета Свободного университета Берлина в Германии, специализирующейся на международном и европейском праве. Была впервые опубликована Иерусалимским центром по связям с общественностью.
Перевод Марии Якубович.
